TCU projeta alíquota de 11,3% para a CBS em 2027 e reacende debate sobre carga tributária e segurança jurídica

28 de outubro de 2026 | Direito Tributário

A implementação da reforma tributária sobre o consumo avançou significativamente nesta quarta-feira (28/10), com a aprovação, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), do cálculo da alíquota de referência da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) para 2027, fixada em 11,3%. O percentual supera as estimativas anteriormente divulgadas pelo Ministério da Fazenda, de 9,21%, e representa um importante sinal de alerta para os contribuintes, especialmente diante da proximidade do início da cobrança efetiva do novo tributo federal, previsto para 1º de janeiro de 2027.

O cálculo aprovado pelo TCU, no âmbito do processo TC 006.529/2026-7, chegou ao percentual de 11,3468%, posteriormente arredondado para 11,3%, conforme as regras da Lei Complementar nº 214/2025. O Tribunal também calculou um redutor de 44,16% aplicável às operações contratadas pela administração pública direta, autarquias e fundações públicas, inclusive em suas importações.

A diferença de aproximadamente 2,1 pontos percentuais entre as duas projeções evidencia a dificuldade de conciliar a promessa de neutralidade arrecadatória da reforma com a manutenção de regimes diferenciados, hipóteses de alíquota reduzida e outros tratamentos tributários favorecidos. Embora tais mecanismos atendam a objetivos econômicos e sociais específicos, sua expansão reduz a base de arrecadação submetida à tributação integral, exigindo, em princípio, alíquotas mais elevadas sobre as demais operações.

A situação ganha especial relevância quando considerada a projeção anteriormente divulgada para o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de 18,7%. Caso esse percentual fosse mantido em conjunto com a nova estimativa da CBS, a alíquota combinada alcançaria aproximadamente 30%, acima dos 27,91% anteriormente projetados. Essa soma, contudo, constitui apenas um exercício ilustrativo, uma vez que o percentual de 18,7% não foi recalculado nem formalmente aprovado para o período de aplicação integral do novo sistema.

A elevação da projeção também suscita questionamentos quanto aos impactos distributivos da reforma. Embora a não cumulatividade ampliada e o aproveitamento de créditos possam reduzir distorções existentes no sistema atual, não se pode presumir que todos os setores experimentarão redução da carga tributária efetiva. Empresas com menor volume de créditos aproveitáveis, estruturas intensivas em mão de obra ou operações sujeitas à alíquota padrão poderão enfrentar pressões significativas sobre custos e preços, a depender das particularidades de cada atividade.

É necessário reconhecer, entretanto, que a alíquota nominal não se confunde com a carga tributária efetivamente suportada. A comparação direta com as alíquotas atuais do PIS e da Cofins, por exemplo, desconsidera diferenças nas bases de incidência, na sistemática de creditamento e na própria estrutura do novo tributo. Ainda assim, o afastamento expressivo entre as projeções iniciais e o cálculo apresentado pelo TCU reforça a necessidade de transparência metodológica e de avaliação rigorosa dos efeitos econômicos da reforma.

A definição da alíquota de referência da CBS encontra fundamento no art. 130 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), introduzido pela Emenda Constitucional nº 132/2023, e nos arts. 349 e seguintes da Lei Complementar nº 214/2025. O modelo estabelece que as alíquotas sejam calculadas de maneira a preservar, durante o período de transição, a arrecadação dos tributos substituídos pela reforma, considerada sua participação no Produto Interno Bruto (PIB).

Para a União, o parâmetro constitucional considera a arrecadação histórica dos tributos federais abrangidos pela substituição, tomando como referência a média do período de 2012 a 2021. No cálculo divulgado pelo TCU, essa referência corresponde a aproximadamente 4,9861% do PIB, percentual utilizado para verificar a equivalência entre o sistema anterior e o novo modelo de tributação.

O objetivo declarado é impedir que a substituição dos tributos existentes pela CBS resulte, por si só, em aumento global da arrecadação federal sobre o consumo. Essa preocupação, contudo, não significa que a reforma assegure neutralidade tributária para cada contribuinte ou setor econômico individualmente considerado. A preservação da carga agregada pode coexistir com redistribuições relevantes do ônus tributário entre diferentes atividades.

Ademais, o próprio cálculo da alíquota envolve projeções sobre o comportamento da arrecadação, a utilização de créditos, os efeitos dos regimes favorecidos e os resultados esperados com a redução da evasão fiscal. A depender da efetividade desses fatores, a alíquota necessária para alcançar a neutralidade arrecadatória poderá sofrer novas alterações durante a transição.

Sob uma perspectiva crítica, a estimativa apresentada pelo TCU demonstra que a simplificação do sistema não implica, necessariamente, diminuição da carga tributária. A elevação do percentual projetado pode reduzir parte dos ganhos econômicos esperados com a implementação do IVA dual, especialmente se os benefícios decorrentes da não cumulatividade forem insuficientes para compensar a maior tributação nominal em determinados setores.

Outro aspecto relevante diz respeito à relação entre os tratamentos favorecidos e a alíquota padrão. A concessão de reduções e benefícios tributários, embora possa ser justificada pela essencialidade de determinados produtos ou pela proteção de setores específicos, tende a transferir parte da necessidade arrecadatória para os demais contribuintes. Nesse cenário, o debate sobre a alíquota não pode ser dissociado da discussão sobre a extensão das exceções estabelecidas pela legislação.

A aprovação do cálculo pelo TCU não encerra o procedimento de definição da alíquota de referência. Nos termos da legislação complementar, compete ao Senado Federal fixá-la por meio de resolução, com base nos cálculos realizados pelo Tribunal.

Após, em 28 de outubro de 2026, o TCU ter deliberado sobre a aprovação do cálculo da alíquota de referência da CBS de 11,3% e do redutor das compras públicas, terá até 30 de outubro para encaminhá-la ao Senado, que terá até 15 de dezembro para fixar, de fato, a alíquota aplicável em 2027.

Os prazos excepcionais de 2026 resultam da prorrogação de 45 dias prevista no art. 353, § 2º, da LC nº 214/2025, em relação ao procedimento ordinário estabelecido pelo art. 349. Caso o Senado não estabeleça tempestivamente a alíquota, a legislação contempla a aplicação provisória daquela calculada pelo TCU, observadas as condições legais, evitando que a ausência da resolução inviabilize o início da cobrança.

É importante destacar que a resolução do Senado não representa uma nova votação da reforma tributária, mas uma etapa de concretização do modelo constitucional e legal já instituído. A atuação da Casa Legislativa deverá observar os critérios de cálculo e os limites estabelecidos pela legislação complementar, não se tratando de competência inteiramente discricionária para fixar qualquer percentual.

Além disso, a alíquota de referência de 11,3% não deve ser automaticamente confundida com a alíquota efetivamente aplicada a todas as operações em 2027. O art. 347 da LC nº 214/2025 determina, para 2027 e 2028, a redução de 0,1 ponto percentual da alíquota da CBS, ressalvadas as particularidades dos regimes específicos, como o de combustíveis. Assim, caso a referência de 11,3% seja confirmada, a alíquota geral efetiva da CBS nesse período será, em princípio, de 11,2%, paralelamente à cobrança transitória do IBS de 0,1%.

A definição também não encerra a discussão acerca da carga tributária do IBS. Diferentemente da CBS, cuja cobrança efetiva se inicia em 2027, o IBS passará por implementação gradual, com substituição progressiva do ICMS e do ISS a partir de 2029, até a consolidação do novo sistema em 2033.

Nesse contexto, o percentual de 11,3% divulgado pelo TCU constitui um indicativo relevante da carga federal projetada, mas não corresponde à definição definitiva da alíquota conjunta do IVA dual.

Um dos aspectos juridicamente mais relevantes do procedimento é a previsão expressa de que a fixação das alíquotas de referência da CBS e do IBS não está sujeita ao princípio da anterioridade nonagesimal, previsto no art. 150, III, “c”, da Constituição Federal.

Como regra geral, esse princípio impede a cobrança de tributos antes de transcorridos 90 dias da publicação da lei que os instituiu ou aumentou. A garantia busca assegurar ao contribuinte um período mínimo de conhecimento e adaptação diante de alterações que ampliem sua carga tributária.

Entretanto, o art. 130, § 1º, do ADCT, introduzido pela EC nº 132/2023, estabelece expressamente:

As alíquotas de referência serão fixadas no ano anterior ao de sua vigência, não se aplicando o disposto no art. 150, III, "c", da Constituição Federal, com base em cálculo realizado pelo Tribunal de Contas da União.

A excepcionalidade foi reproduzida pelo art. 349, § 1º, II, da Lei Complementar nº 214/2025. Dessa forma, mesmo que o Senado publique a resolução que fixa a alíquota de referência em dezembro de 2026, sua aplicação poderá ocorrer já em janeiro de 2027, sem a necessidade de aguardar o transcurso de 90 dias.

Importa esclarecer que a dispensa da noventena decorre diretamente de disposição constitucional, não de mera opção do legislador complementar. A previsão legal concretiza uma exceção expressamente autorizada pela própria Constituição, razão pela qual a discussão não se resume à existência de eventual conflito hierárquico entre lei complementar e norma constitucional.

Isso, contudo, não impede uma avaliação crítica de seus efeitos.

A anterioridade nonagesimal desempenha importante função de proteção da confiança legítima, da previsibilidade e do planejamento econômico dos contribuintes. Sua dispensa, especialmente diante de uma alteração estrutural da tributação sobre o consumo, reduz o intervalo disponível para adaptação às condições definitivas de cobrança.

Na prática, o contribuinte poderá conhecer o percentual aplicável apenas nas últimas semanas de 2026, embora tenha de utilizá-lo na apuração do tributo a partir de 1º de janeiro de 2027. Esse cenário pode dificultar a revisão de contratos, a formação de preços, o planejamento financeiro e a parametrização dos sistemas de emissão de documentos fiscais.

A situação é particularmente sensível para empresas que operam com contratos de longa duração, margens reduzidas ou estruturas comerciais complexas. Nesses casos, uma diferença relativamente pequena na alíquota nominal pode representar impacto relevante sobre a rentabilidade, sobretudo quando não houver mecanismos contratuais adequados para absorver ou repassar as mudanças tributárias.

Ainda que o novo sistema tenha como um de seus objetivos promover maior simplicidade e previsibilidade, a possibilidade de fixação de alíquotas pouco antes do início de sua aplicação introduz um elemento de incerteza que parece contrariar, ao menos parcialmente, essas finalidades.

É necessário ponderar, por outro lado, que a dispensa da noventena atende a uma finalidade operacional legítima. O modelo constitucional exige que as alíquotas sejam calculadas com base em informações fiscais atualizadas e fixadas no exercício anterior ao de sua vigência, de modo a preservar o equilíbrio arrecadatório durante a transição. A aplicação integral da anterioridade nonagesimal poderia dificultar a execução desse cronograma.

O problema, portanto, não está necessariamente na existência da exceção constitucional, mas na insuficiência do período de adaptação que pode decorrer de sua utilização. A compatibilização entre eficiência arrecadatória e segurança jurídica exige que os cálculos sejam divulgados com transparência, que os procedimentos decisórios ocorram tempestivamente e que os contribuintes recebam orientações claras antes do início da cobrança.

Também é fundamental observar que a dispensa constitucional não constitui autorização genérica para afastar a anterioridade nonagesimal de toda e qualquer alteração relacionada ao IBS ou à CBS. Seu alcance deve ser interpretado à luz do regime específico de fixação das alíquotas de referência. Alterações legislativas ou modificações de alíquotas submetidas a regras próprias de majoração deverão observar as limitações constitucionais aplicáveis a cada hipótese.

O Imposto Seletivo, por exemplo, permanece sujeito à anterioridade nonagesimal para sua instituição, circunstância que evidencia a distinção entre os regimes temporais dos tributos criados pela reforma.

A divulgação da alíquota projetada pelo TCU representa um marco relevante para o planejamento tributário das empresas, mas não elimina as incertezas relacionadas à implementação do novo sistema.

A substituição do PIS e da Cofins pela CBS altera de maneira significativa a estrutura de tributação das operações com bens e serviços. Embora o novo modelo amplie a lógica da não cumulatividade, seus efeitos concretos dependerão da composição das receitas, das despesas creditáveis, dos regimes aplicáveis e da capacidade das empresas de absorver ou transferir os novos custos tributários.

A existência de uma alíquota de referência superior àquela inicialmente projetada exige, portanto, cautela na avaliação dos impactos econômicos da reforma. A preservação da arrecadação global não afasta a possibilidade de elevação da carga efetiva em determinadas cadeias produtivas, sobretudo diante da distribuição desigual dos benefícios da não cumulatividade e da existência de regimes diferenciados.

Do ponto de vista prático, as empresas deverão acompanhar a tramitação da resolução no Senado, revisar projeções de carga tributária, verificar cláusulas contratuais relativas a alterações legislativas e preparar seus sistemas para a apuração da CBS a partir de 2027. A realização dessas providências antes da fixação definitiva da alíquota pode reduzir os riscos operacionais decorrentes do curto período disponível para adaptação.

A perspectiva de revisões anuais das alíquotas durante a transição também recomenda atenção contínua à evolução dos parâmetros fiscais e arrecadatórios. O novo sistema não será implementado de maneira instantânea, mas por meio de ajustes sucessivos destinados a assegurar a substituição gradual dos tributos existentes.

A aprovação, pelo TCU, da alíquota de referência da CBS de 11,3% para 2027 representa um dos acontecimentos mais relevantes da etapa de implementação da reforma tributária sobre o consumo. Além de indicar um percentual superior às projeções anteriormente divulgadas, a decisão recoloca no centro do debate a efetiva capacidade do novo modelo de simplificar o sistema tributário sem ampliar os custos econômicos suportados pelos contribuintes.

Embora a neutralidade arrecadatória constitua um dos principais fundamentos da reforma, sua concretização em termos agregados não assegura a manutenção da carga tributária individual. A existência de regimes favorecidos, a redistribuição do ônus fiscal e as particularidades do creditamento tornam indispensável uma análise setorial dos impactos da transição.

Por sua vez, a possibilidade de fixação da alíquota pelo Senado até dezembro de 2026, com aplicação a partir de janeiro de 2027 e sem observância da anterioridade nonagesimal, evidencia uma tensão entre a necessidade de assegurar a continuidade da arrecadação e a proteção da segurança jurídica dos contribuintes.

Nesse cenário, a efetividade da reforma não deverá ser avaliada exclusivamente pela simplificação normativa ou pela manutenção da arrecadação global. Será igualmente necessário observar se sua implementação oferece transparência, previsibilidade e condições adequadas de adaptação aos agentes econômicos.

A etapa de deliberação no Senado Federal será, portanto, decisiva não apenas para a definição do percentual aplicável à CBS, mas também para a consolidação da confiança dos contribuintes no novo sistema de tributação sobre o consumo.